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试论我国西北少数民族纠纷解决的司法机制

  

[摘要] 我国西北少数民族地区由于经济条件和文化背景的不同,产生了大量各异的民族纠纷解决机制,但它们与国家法定民族纠纷解决机制存在着矛盾,因此,能否在尊重少数民族不同文化的前提下,整合两种不同的纠纷解决机制,化解冲突,建立切实可行的民族纠纷解决办法,将直接关系到构建西北和谐社会的成败。本文通过分析西北少数民族地区纠纷产生的原因及表现形式,探寻少数民族纠纷解决的司法途径。

[关键词] 西北少数民族  纠纷解决  司法机制

一、民族纠纷的提出

(一)西北少数民族地区概况

西北,习惯上仅指陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆五省区,后来西北大开发战略纳入南方的广西和北方的内蒙古,这样,就形成了三省四区的广义西北。西北七省区有多个少数民族分布,除陕西少数民族人口较少外,其他省区都是典型的西北少数民族地区,也是中国最主要的少数民族聚居区。西北民族自治地方面积占全国民族自治地方面积的96%,占西部地区面积的85.89%; 全国155个民族自治地方分布在西北的有115个,占74.2%,其中5个自治区全部分布在西部地区; 30个自治州有27个分布在西北,90%120个自治县()84个分布在西北,占自治县()总数的69.17%

(二)民族纠纷的概念

纠纷是指特定主体基于利益冲突而产生的一种双边或多边的对抗行为,它又常被称为争议或争执,其本质可归结为利益冲突,即有限的利益在社会主体间分配时,因出现不合理而产生的一种对立状态,包括紧张、敌意、竞争、暴力以及目标和价值上的分歧等表现形式。

民族纠纷多指因民族问题而引起的民族与民族间的争议与争端。它是民族问题恶化的表现,有的发生在几个民族群众之间,有的发生在同一民族的一部分群众与另一部分群众之间。民族纠纷的情况比较复杂,民族纠纷给民族关系、民族团结和民族工作带来的危害性也较大。因而,正确处理民族纠纷事关民族地区社会、经济、文化等各项事业发展的大局。

二、民族纠纷的表现形式及产生原因

(一)表现形式

我国幅员辽阔,不同地区的人们基于不同的地理和空间条件,产生了不同的文化习俗和生活方式,也孕育了不同的民族民间矛盾,各类纠纷以经济内容最为突出,主要表现在以下三个方面:

第一,因土地承包引发的纠纷日趋频繁。西北地区少数民族主要以农业、畜牧业为主要生活支柱,其生产生活对土地资源的依赖程度还十分强烈,加上各种原因造成部分山林、田土、水利资源权属不清,有些承包经营合同与法律法规相悖,经不起法治的检验,导致各类纠纷时有发生。这些纠纷与人民群众的切身利益和日常生产生活密切相关,在所有矛盾纠纷中占的比例较大。黄南藏族自治州所辖同仁和尖扎县,在历史上因为争夺草山发生纠纷延续了100多年。仅在解放前的30多年里,双方因械斗就死亡83人,损失牲畜8127头,间接经济损失更是难以统计。目前,少数民族地区争夺草地的纠纷仍时有发生。

第二,环境及生态问题逐渐突现。随着西部大开发战略的快速推进,少数民族地区农村工业化速度加快,经济活动对生态环境的影响日益明显,环境及生态问题不断受到社会的关注,因生态环境的利用和保护而引发的矛盾纠纷越来越多。

第三,随着经济的多元化,不同经济主体之间的利益纠纷逐渐增多。随着经济交往的频繁,经济活动中的劳工、价格、市场、能源、污染和消费等问题都随时有可能在企业与企业、企业与群众、群众与群众之间引发矛盾纠纷。20103月,青海回民与甘肃回民就因为争抢拉面店铺而大打出手,进而发展成打砸,影响颇为恶劣。好在公安民警及时赶到,有效调解,成功处置了纠纷,有效制止了民族矛盾的恶化。

(二)产生原因

少数民族地区纠纷产生的原因是多方面的,除历史原因、经济因素和文化因素外,近几年矛盾冲突呈多发态势,于以下三个方面有着重要的关系。

第一,部分人思想陈旧,法治道德观念缺乏。由于少数民族地区旧传统的不良习俗在较长时间内还不能彻底消除,从而与现代政治经济催生的科学文明和进步观念形成新的力量对比,构成人民内部矛盾突显。一是法律规范与社会行为的不规则之间的矛盾,一部分人因为不懂法或故意利用法律的边缘特点,以轻微的违法违规行为对他人权益进行侵害和影响,如赌博行为、地痞行为、损坏公物或他人财物等行为导致纠纷;二是道德约束与一部分人公德意识缺乏之间的矛盾。缺乏道德的行为往往在不违法的条件下对他人利益造成影响,这是社会发展进步与部分人思想僵化的具体体现。

第二,法制建设滞后于经济社会的发展变化。近年来,我国的经济社会发展已进入一个全新的时期,特别是我国加入WTO以后,一些法律法规已在较大程度上不能适应经济社会形势变化的需要,有些法律法规所保障的公民权益与社会实践需要保护公民权益存在不对称性,在法律有所不及的情况下,如何利用社会主义市场经济规则结合民族地区良好的风俗习惯来解决矛盾纠纷,将是对司法工作的一个重大考验。

第三,工作方法滞后于社会形势的发展要求,致使矛盾纠纷调处无力。近年来,在少数民族地区作为“第一道防线”的人民调解工作,其地位和作用虽然已逐步被认可,但是相对于日新月异的经济社会形势,村级人民调解工作出现了弱化的势头,致使大量矛盾不能及时解决。其原因有以下几方面:一是认识有偏差,有的地方和领导对社会矛盾纠纷所产生的负面效应缺乏足够的认识;二是调解机制不强,有的地方没有摆正人民调解工作位置,调解人员心中无目标,工作无压力,遇到问题互相推诿,小纠纷无人管,大纠纷不想管,致使小纠纷酿成大矛盾,大矛盾引发大事端;三是人民调解工作的有关政策和法律规定宣传不到位,群众认识有偏差,无论事大事小都找主要领导,唯有一把手才能解决问题,主要领导不知所措,经常被矛盾纠纷所围绕。一些矛盾纠纷因没有得到及时有效的调解而升级恶化,因民事纠纷导致的治安刑事案件呈上升趋势,对少数民族社会的稳定形成了较大的压力。

三、民族地区纠纷解决的现状与问题

(一)关于民族地区纠纷解决机制现状的几点分析

1、纠纷解决依据的“民间法”性质。民族地区纠纷发生后,各类纠纷解决主体较多运用各种非法律的依据、手段、和方式。

2、 纠纷解决程序的非正式性。在解纷过程中,民族地区纠纷的解决一般没有正式的程序,现代的“程序正义”理念尚未形成。在纠纷解决方面较多运用“习惯法”或民间惯例,而且没有民法与刑法之分,实体内容与程序内容混杂,没有严格的正式程序手段予以遵循。

3、解纷手段中调解运用的广泛性。在各种解纷手段中,调解手段受到青睐。民族地区普遍运用调解手段解决纠纷。当遇到纠纷时,半数以上的人倾向于找村长或村中有威望的长者根据习惯调解处理,而诉诸法院的进展很少的比例。

(二)关于民族地区纠纷解决机制存在问题的几点分析

1.纠纷解决机制的基本理念问题。现行民族地区纠纷解决机制整体而言对诉讼方式给予了较多的关注,而对非诉方式关注不够,非诉方式的缺失导致的直接后果表现为:在社会转型、经济迅速发展的大背景下,法院的案件受理数不断上升,与此相反,其他纠纷解决方式的作用被弱化,在纠纷解决体系中的地位趋于边缘化。这种系统内结构的严重失衡状况极大地影响了纠纷解决体系整体功能的发挥。

2.司法制度本身存在的问题影响到了民族地区纠纷的正常解决。首先,司法的终局性特点不能涵盖所有民间纠纷。作为现代社会中最正式的纠纷解决方式,诉讼理应成为纠纷解决的最后一道屏障,为其他解纷方式提供强有力的保障和支撑,然而,民族地区现实状况并非完全如此。许多立法规定及制度设计排斥了诉讼对纠纷解决的最终介入。部分民事案件不能被法院受理。其次,司法的纠纷解决能力尚待进一步提高。

3.民族地区非讼解纷方式自身存在的问题。任何一种机制均不完美,非诉讼方式也不例外,其存在的问题主要有三个方面:第一,规范性缺失带来的公平危机。非诉方式在追求低廉和迅速解决纠纷的同时,可能出现“廉价正义”的问题,由于在实体和程序方面都缺乏规范性和制度保障,严重的可能导致一些非正义的结果。其二,法律效力不明。现行法仅规定以人民调解的方式达成的协议具有民事合同性质,并不具有强制执行力,而没有规定纠纷双方的和解及第三人调解的法律效力。其三,规避和侵蚀国家法。当事人的处分和合议结果可能会规避国家法的强制性规定,使国家法落空。比如,强奸罪属刑事犯罪,应受到刑法处罚,但是在部分少数民族地区,碍于面子而私了的情况并不少见。

四、建立和完善民族纠纷解决机制的路径

(一)充分行使法律赋予民族自治地方的立法变通权

我国《宪法》第115条规定,自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律,政策。《中华人民共和国民族区域自治法》第19条规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。我国《立法法》第66条规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定。”“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。”第81条规定:“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”

以上法律规定都赋予了民族自治地方根据本地方本民族的实际情况变通补充法律法规的权利,民族自治地方如果充分行使此权利,可将法律的基本原则与民族地方政治、经济、文化的特点充分结合,将一部分合理、有益的习惯法等民间规范,融入到国家法的制定中,制定出既不违背国家法律的基本精神,又能满足民族地区和民族群众的现实需要,民族群众乐于接受的法律规定。此外,民族自治地方变通补充法律的主要法律表现形式是自治条例和单行条例,自治条例和单行条例就其性质而言,属于国家法的正式渊源。因此,承载着对法律和法规变通和补充内容的自治条例、单行条例的推行,不但可以满足民族地区纠纷解决的需要,还能保障国家法律法规的统一施行,同时也是在当今民族区域自治制度下,化解法定纠纷解决依据与民族民间纠纷解决依据之间矛盾的首要环节。

(二)在国家法律的指导下完善村规民约

研究少数民族传统文化,特别是习惯法文化,整合其良性成分并将其与国家法制理论结合,建立一套切实可行的西北民族纠纷解决机制,对西北和谐社会的构建具有关键性的意义。

国家法作为上位法,通过对权利和义务的界定来调整、控制和引导人们的行为,是社会控制的一种手段。法律越系统、越完备,对社会的控制也就越有力。但由于地区之间和不同群体间社会经济、文化发展的不平衡,导致法律的控制功能始终有限,法律只能为社会生活提供一个模式和框架,不能对所有社会关系都面面俱到和一一触及。因此,为少数民族民间行为规范留下了生存的空间。

村规民约是民族习惯法在现代转化了的表现形式,也是当今少数民族民间行为规范的重要表现形式。村规民约产生于我国改革开放以来,实行村民自治的背景下,是村民自治的基石和保障。“村规民约作为中国传统文化的重要组成部分,在我国历史上源远流长。历史上的村规民约,是存在于中国乡土社会的一种介于正式制度和非正式制度之间的具有一定权威性的民间行为规范。在不同历史时期,为维护传统的乡村秩序发挥着大体相同的教化作用。”伴随着改革开放和村民自治的推行,村规民约发生着明显的变迁,并呈现出新的特点:一是乡土性与现代性相融合。现代村规民约一方面承接和继受了传统民族习惯法中带有浓厚乡土色彩的内容以及传统的权威性与强制性。另一方面又出现了大量为适应民族村寨生活变化实际需要的新内容,新规定。二是内容和形式上都呈现出理性和科学性。“现代村规民约多是参照国家法的立法技术制定的,与纯粹自然生成的传统村规民约规范体系相比,其具有较高的系统性、规范性,体现出一种形式理性化的倾向。”

现代村规民约借助其传统的力量和类似国家法的理性形式,以新的内容填补国家立法的空缺,将国家法的“有所不为”与民间法的“有所为”有机结合,丰富和弥补国家法纠纷解决机制的不足,成为国家法纠纷解决机制的自然延伸和有效补充。也成为化解法定纠纷解决依据与民间纠纷解决依据之间矛盾的重要补充。

(三)加强国家法的宣传力度

国家法的颁行是现代各国实现社会调控、解决社会矛盾和纠纷、建立社会秩序、实现社会和谐的首要方法和手段。真正能得到有效贯彻执行的法律,是那些与人们的内心信念相一致的法律。“一个只靠国家强制力才能贯彻下去的法律,即使理论上再公正,也肯定失败。”因而,应采取一切必要的措施加强法制宣传,包括加强法律的少数民族语言文字翻译和解释工作。在我国一些偏远的少数民族地区,交通闭塞,经济落后,民众很少与外界往来,平时生活中很少有机会接触国家法律文本。而且,平时生活中广泛使用自己民族的语言文字,很少使用汉语,甚至根本就不懂汉语。在这种情况下,只有通过开展和加强国家法律的民族语言文字翻译工作,使民众知晓法律,再通过加强法制宣传,使民众接受法律,进而遵守法律。因此,加强国家法的宣传也必是增强国家法定纠纷解决机制的公信力的行之有效的方法和措施。

(四)努力使诉讼调解、行政调解、人民调解与民族民间调解相调适

诉讼调解是我国民事诉讼法的基本制度,它是在诉讼中由当事人自主合意解决纠纷的一种机制。诉讼调解的前提是在诉讼中,在法官主持下进行,作为一项诉讼制度在当今司法实践中具有重要作用。行政调解是在行政机关的主持下,解决民间纠纷的一种机制。而人民调解则是在国家公权干预下建立起来的人民群众自己解决纠纷的一项法律制度,是具有中国特色的司法辅助制度,在国际上享有“东方经验”、“东方之花”的美誉。依法成立的人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,其在调解民间纠纷时的依据是国家法律法规及政策,法律法规没有明确规定的,依据社会主义道德进行。少数民族地区的民间调解是在各民族传统文化、道德伦理影响下,历经数千年传承下来的民间纠纷调解机制的表现,没有形成专门的组织机构,只是由一些特殊身份的人自主担任调解员,其主要依据是习俗、习惯法及传统道德。凭借传统的力量,如今西北民族地区民间调解已渗透到其它纠纷调解机制中。四川省凉山彝族自治州美姑县法院2005年民商事案件调解率达84%,部分法庭高达100%   

因此,民族地区法治建设进程中,不能无视民族地区民间纠纷调解机制的效力,而应充分整合民间纠纷调解的资源,在县、乡镇、村的人民调解委员会中吸收参与民间纠纷调解的民主人士、宗教人士以及民众公认的德高望重的人士参加,并对他们进行专业培训,使民间调解向人民调解转化,使传统道德弥补社会生活中法律所固有的缺陷和不足。

此外,还应在民族地区建立完善巡回法庭和陪审员制度,一方面可使诉讼调解深入民间,另一方面民族自治地方可应充分利用这一制度,在陪审员的选拔上注意传统法文化的影响,利用传承下来的民间调解机制,将民众所信赖的德高望重之人(如藏传佛教的活佛、喇嘛,彝族社会里的毕摩和德古)选拔到陪审员队伍,经过专业培训,规范其个人行为,使之成为诉讼调解的中坚力量。以上措施不但是化解法定纠纷解决机制与民族民间纠纷解决机制在纠纷解决的主体及程序上矛盾的有效途径而且是完善民族民间纠纷解决机制的现实选择。

 

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